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发布时间: 2020-08-27

税基侵蚀严重危害经济合作与发展组织(以下简称“OECD”)成员国和非成员国的税收收入、税收主权和税收公平。有很多方式能够导致国内税基侵蚀,而利润转移是导致税基侵蚀的一个主要渠道。对税基侵蚀和利润转移(以下简称“BEPS”)的相关数据的研究工作是重要而且必要的,同时对一些税收管辖主权而言,BEPS毫无疑问是一个迫在眉睫的问题。在这个背景下,20国集团(以下简称“G20”)欢迎OECD在这个领域开展工作,并要求其在2013年2月的G20会议上针对工作进程提交相关的报告。

虽然,正如一些较受关注的案件所示,这里除了明显的税收遵从问题,还有一个更加根本性的政策问题:从本国经验中总结出的分享税收管辖权的国际通用准则,可能没有跟上不断变化的商业环境。国内法中的国际税收规则和国际公认的准则仍然是基于跨境经济融合程度低的经济环境,而不是像今天这样,纳税人来自全球各地,知识产权作为利润驱动因素的重要性越来越凸显,而且通信技术处于不断的发展之中。

在早期,人们认为,国内税收制度的相互作用导致了征税权在实施时的交叉重叠,从而产生双重征税。许多起源于1920年的国际联盟提出的解决双重征税问题的国内和国际准则,旨在解决这些税权重叠,以尽量减少对贸易的扭曲和对经济可持续增长的阻碍。然而,国内税收制度(包括与国际标准相一致的,以减轻双重征税的规则)的相互作用,会产生一些政策漏洞,对于免除或显著减少应税收入提供了机会,这显然与国内税收规则和国际准则的政策目标是不一致的。虽然跨国公司强烈要求在国际准则发展领域进行合作,以减轻由于各国税收制度差异造成的双重征税,但是它们经常利用各国税收制度和国际准则的差异来免除或显著减少税收。

这份报告旨在以一种客观和全面的方式提出与BEPS相关的问题。这份报告首先描述了在公开领域可获得的研究和数据,它们展现了BEPS的存在及其广度(研究摘要如附录B所列)。然后,报告概述了全球化发展对企业所得税的影响。报告的核心在于陈述了一些关键原则,这些原则既是构成跨境活动税收的基础,也是能够创造BEPS机会的原因。它还分析了一些著名的公司税收筹划架构(在附录C中会详细描述)并强调了这些结构所带来的最重要的问题。

报告结论认为,除了需要增加跨国公司有效税率的透明度,引发BEPS问题的关键着重区主要包括:

•各国对经济实体和金融工具的定性不一致,这涉及混合错配安排和套利行为;

•如何应用当前税收协定中的概念对提供数字产品和服务所获得的利润进行税务处理;

•对关联方债务融资、专属保险以及其他集团内部金融交易的税务处理;

•转让定价,特别是涉及以下几方面的转让定价:风险和无形资产的转移,资产所有权在集团内部的不同法律实体之间的分割,以及在这些实体之间发生的而在非关联方之间很少发生的交易;

•反避税措施的有效性,特别是一般反避税规则、受控外国公司制度、资本弱化规则和反税收协定滥用规则;以及

•有害税收优惠制度的存在。

一系列现象表明,一些跨国公司的税收操作随着时间推移变得更加激进,从而引发了严重的税收遵从和公平问题。税务官员已在2006年的“首尔税收管理论坛”上指出这些问题,并且已经制定出不同的措施以更好地分析和应对那些导致巨大税款流失的激进税收筹划的计划。OECD在激进税务筹划上的研究,包括一些激进税务筹划方案名录,正被一些国家的政府官员应用。一些国家正加强吸收这方面的研究成果,以提高它们的审计效果。无论是在岸业务还是离岸业务,提高税收遵从是保证政府收入和确保在商业领域公平竞争的核心原则。这要求税务当局采取坚定措施,在包括信息和情报交换以及在监督所用策略的有效性(例如在附加税收评估、征收方面以及在加强纳税遵从方面)等方面进行合作。

报告还显示,目前的国际税收规则可能与全球的商业实践的变化不同步,特别是在无形资产领域和数字经济发展方面。如今大量参与其他国家的经济生活成为可能,例如通过互联网可以与别国的客户做生意,而无须在该国或另一个对利润征税的国家有应税存在。在非居民纳税人可以通过和位于另一国的客户交易而获得可观利润的这样一个时代,现行规则是否适用的问题就被提出来了。进一步而言,随着商务越来越跨国整合而税务规则又往往与之不适应、不协调,一系列在技术层面合法的税收筹划架构便产生了,它们利用了国内和国际税收规则的差异或不匹配。

OECD已经完成了相关分析工作,以便更好地理解和应对混合错配安排的问题,这些混合错配可以让应纳税所得实际上消失不见(混合错配:政策和法规遵从问题,2012)。解决一些新挑战的工作已经启动,更新OECD在无形资产领域的转让定价指导方针并简化其应用程序的建议已被提交讨论,应该快速推进这些建议以便对利润转移带来的重大挑战提供及时应对的措施。简化的同时还应确保税务机关可以更好地对税收遵从风险进行评估,企业所提供的文件能够为税务审计人员提供业务运作的全貌。最近,OECD也确定了一些可以更好地评估税收遵从风险的方式,诸如在“通过提高透明度和信息披露应对激进的税务筹划”(OECD,2011)中所述。最后,随着“关于透明度和税收信息交换全球论坛”的成立,透明度在过去的四年里已经取得重大的进展。

从根本上来说,一个综合全面的方法对于妥善解决BEPS问题是必需的。政府的行动应该具有全面综合性,并且应该处理到问题的方方面面。这些方面包括:来源国税收和居民国税收的平衡,集团内部金融交易的税务处理,反协定滥用条款的实施,受控外国公司立法,以及转让定价规则等。一个全面而综合的方法,想要在全球范围内获得支持,首先要深入分析所有关键点之间是如何相互作用的。考虑到各国可能并非都使用相同的方法来解决BEPS问题,于是协调将成为任何解决方案实施的关键。

目前,处在危急关头迫切需要解决的是企业所得税的真实性问题。缺乏相应的应对措施将会进一步损害市场竞争,就像一些企业,尤其是那些跨境经营并且能聘用到经验丰富的税务专业人员的企业,可以利用BEPS机会获利,因此与主要在国内经营的企业相比,它们会获得意想不到的竞争优势。除了影响公平问题,BEPS还会促使投资者更地对有较低的税前回报率但有较高的税后回报率的活动进行投资,这种扭曲的投资决策会造成资源的低效率配置。最后,如果其他纳税人(包括普通个人)认为跨国公司可以合法地避免缴纳企业所得税,这将破坏全体纳税人的自愿遵从度———而这正是现代税收管理所依赖的。

由于许多BEPS策略是利用不同国家的税务规则之间的差异,因此任何一个国家采取单独行动都很难完全解决问题。此外,政府单边和不协调的行动,可能会导致交易的双重和多重征税。这将对投资产生负面影响,从而对全球经济增长和就业产生负面影响。在此背景下,由于存在着诸如需要对现有的超过3000个双边税收协定进行处理的法律性难题,我们面临的主要挑战不仅是要确定适当的应对措施,而且要确定以体系化的方式去执行这些措施的机制。因此,各国考虑采取创新性的方法来实施综合方案是必要的。